Résumé des conclusions

 

 

Fallen Behind: Canada’s Access to Information Act in the World Context. Rapport de Stanley Tromp, 2008 

 

 

La Loi canadienne sur l’accès à l’information de 1982 ne satisfait pas à 12 enjeux fondamentaux des normes internationales de la législation sur l’accès à l’information énoncées dans le document The Public’s Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation paru en 1999 et rédigé par Toby Mendel du Programme juridique d’Article 19, une organisation londonienne des droits de la personne. Ce document a, par la suite, été cautionné par le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression des Nations Unies.  

 

La Loi canadienne sur l’accès à l’information (LAI) ne respecte pas non plus plusieurs recommandations majeures des lois sur l’accès à l’information d’au moins 10 autres organisations politiques internationales telles que le Secrétariat pour les pays du Commonwealth, le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

 

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(Chapitre 1) Les constitutions ou déclarations des droits de plus de la moitié des pays où le droit à l’accès à l’information est reconnu – soit 42 pays sur 68 – reconnaissent explicitement aux citoyens le droit d’obtenir des renseignements gouvernementaux. La France, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud et plusieurs pays d’Europe de l’Est comptent parmi ces pays, mais pas le Canada.

(Chapitre 2) Le droit de tous, sans distinction de citoyenneté ou de lieu de résidence, de présenter une demande d’accès à l’information est la norme internationale acceptée, y compris dans les lois d’accès à l’information de 51 pays, notamment celui que le Canada a pris pour modèle parlementaire, soit le Royaume-Uni. Or, en vertu de la LAI, les non-citoyens qui n’habitent pas au Canada n’ont pas le droit de présenter des demandes.

(Chapitre 3) Dans son programme électoral de 2006, le Parti conservateur du Canada en lançant le slogan « Debout pour le Canada » s’est engagé à rendre l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet à l’examen du Commissaire à l’information et à donner au Commissaire le pouvoir d’ordonner la publication des renseignements. Ces promesses n’ont pas été tenues.

 

Pourtant, les lois d’accès à l’information de 16 autres pays donnent à un mécanisme d’appel indépendant le pouvoir d’ordonner la divulgation des renseignements. Le Mexique, le Pakistan, l’Inde, la Nouvelle-Zélande, l’Écosse, le Royaume-Uni et le Zimbabwe comptent parmi ces pays. Ce même pouvoir est accordé aux commissaires à l’information de cinq provinces canadiennes.

 

(Chapitre 4) En 2006, le Parti conservateur a promis qu’il « assujettira à la Loi l’ensemble des sociétés d’États, des hauts fonctionnaires du Parlement, des fondations et des organismes qui dépensent l’argent des contribuables ou exercent des responsabilités publiques ». Cette promesse n’a été que partiellement tenue. 

 

Pourtant, au Canada, plus d’une centaine de ces institutions parapubliques ne sont pas assujetties à la LAI. L’exclusion d’institutions telles que la Société canadienne du sang et la Société de gestion des déchets nucléaires pourrait nuire à la santé et à la sécurité publiques.

 

Sur ce point, le Canada est loin derrière les pays qui ont des lois sur l’accès à l’information. Dans 29 de ces pays, les organisations juridiques exerçant des « fonctions publiques » ou « investies de pouvoirs publics » sont visées par les lois sur l’accès à l’information. Les lois du Royaume-Uni, de l’Inde et de la Nouvelle-Zélande sont de bons modèles. La majorité des provinces (notamment le Québec) définissent l’institution publique de manière beaucoup plus approfondie que la LAI; le critère d’inclusion peut comporter les fonds publics et le contrôle des nominations.

 

(Chapitre 5) En 2006, le Parti conservateur s’est engagé à « prévoir une dérogation à toutes les exemptions de façon que l’intérêt public passe avant le secret gouvernemental ». Cette promesse n’a pas été tenue. Pourtant, les lois sur l’accès à l’information de 38 autres pays et de toutes les provinces et territoires du Canada (à une seule exception) contiennent une dérogation au motif de l’intérêt public plus vaste que celle de la LAI. Le Mexique, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud, l’Irlande, le Royaume-Uni, l’Inde et la plupart des pays de l’Europe de l’Est comptent parmi ces pays. Certaines de ces lois stipulent que la dérogation devrait s’appliquer à toutes les exemptions, être obligatoire, ne s’appliquer qu’à deux exceptions et être de nature discrétionnaire, comme dans la LAI.

 

(Chapitre 6) En 2006, le Parti conservateur a promis d’assujettir toutes les exceptions de la LAI à un préjudice. Cette promesse n’a pas été tenue. Sept exceptions de la LAI manquent encore de précision quant au préjudice et sont donc qualifiées d’exceptions de catégorie, une situation bien loin derrière les normes internationales des lois sur l’accès à l’information. Pire encore, en 2006, le gouvernement a modifié la LAI afin de pouvoir refuser de communiquer les rapports préliminaires des vérifications internes (voir le paragraphe 22.1(1)).

 

(Chapitre 7) L’exception de la LAI relative aux avis (article 21) a une plus grande portée que celle de la plupart des autres pays. Contrairement à la LAI, un certain nombre d’exceptions relatives aux avis au gouvernement contenues dans les lois sur l’accès à l’information de l’Afrique du Sud, du Royaume-Uni et de l’Écosse ont un critère de préjudice. Ces lois ainsi que d’autres lois prévoient une dérogation au motif de l’intérêt public pour les documents des avis au gouvernement. Les exceptions relatives aux documents des avis au gouvernement contenues dans les lois sur l’accès à l’information de sept provinces et territoires prévoient des délais plus courts de non-divulgation de documents que le délai de 20 ans prescrit dans la LAI.

 

(Chapitre 8) Les documents des discussions du Cabinet sont totalement exclus de la portée des lois sur l’accès à l’information du Canada et de l’Afrique du Sud. Dans notre pays, le Commissaire à l’information n’a même pas le droit d’examiner de tels documents. Pourtant, la première Loi canadienne sur l’accès à l’information, projet de loi C-15 en 1979, assujettissait les documents confidentiels du Cabinet à une exception obligatoire, pas une exclusion.

 

Neuf pays du Commonwealth ont une telle exception obligatoire – mieux encore, celle du Royaume-Uni est de nature discrétionnaire – et cinq prévoient une dérogation au motif de l’intérêt public. Plus de 50 autres lois sur l’accès à l’information n’ont pas du tout d’exception particulière pour les documents du Cabinet (bien que ces documents puissent toujours ne pas être communiqués en vertu d’autres articles, par exemple, la défense nationale, les renseignements personnels). Les documents du Cabinet peuvent ne pas être divulgués pendant 20 ans en vertu de la LAI mais seulement 10 ans selon la Loi sur l’accès à l’information de la Nouvelle-Écosse.

 

(Chapitre 9) En 2006, le Parti conservateur a promis « d’obliger les fonctionnaires à tenir des dossiers documentant leurs actes et leurs décisions ». Cette promesse n’a pas été tenue. La tendance dangereuse vers un « gouvernement verbal » s’est répandue au Canada. Les fonctionnaires omettent souvent d’inscrire sur du papier leurs pensées et préfèrent plutôt les communiquer verbalement surtout pour éviter que des renseignements soient divulgués en réponse à des demandes d’accès à l’information. Plusieurs lois nationales sur l’accès à l’information prévoient la création de documents et la responsabilité de les cataloguer d’une manière qui permette d’y avoir accès facilement.

 

(Chapitre 10) Le délai de réponse moyen des lois sur l’accès à l’information dans le monde est de deux semaines. Huit pays exigent une réponse en moins de 10 jours. Une soixantaine de pays au moins prévoient des délais de réponse plus courts qu’au Canada et certains imposent des peines sévères pour les retards. Pourtant, en vertu de la LAI canadienne, les institutions publiques ont un délai de 30 jours pour répondre et peuvent prolonger ce délai à 30 jours de plus.

 

Les délais de réponse de la LAI ont vraiment atteint un niveau critique. Certains ministères ont accumulé un tel retard qu’ils prolongent de plus de 100 jours les délais de réponse à la plupart des demandes sinon à toutes. D’autres organismes prolongent leurs délais de réponse de 240 jours, ce qui équivaut à trois fois le délai de réponse moyen précédent. En vertu de la LAI, le délai peut être prorogé « d’une période que justifient les circonstances », ce qui ne correspond pas à la norme juridique internationale. 

 

(Chapitre 11) Aujourd’hui, plus de 50 autres dispositions législatives dans d’autres lois priment sur la LAI. En 2006, le Parti conservateur a promis qu’il règlera ce problème et donc assurer la primauté de la LAI en ce qui concerne les questions de communication de documents. Cette promesse n’a pas été tenue. (L’abrogation de l’article 24 de la LAI est la solution généralement acceptée.)

 

Plusieurs pays du Commonwealth – y compris l’Inde, le Pakistan et l’Afrique du Sud – ont décidé que leurs lois sur l’accès à l’information prennent le pas sur les dispositions relatives au secret contenues dans d’autres lois. Au Royaume-Uni, le ministère des Affaires constitutionnelles s’est engagé à abroger ou à modifier 97 mesures législatives qui limitent les droits d’accès à l’information et d’en réexaminer 201 autres.

 

(Chapitre 12) L’objectif avoué de la LAI est son utilisation en dernier ressort par les auteurs de demandes d’accès à l’information. Or, un grand nombre de fonctionnaires canadiens recommandent aujourd’hui aux auteurs de ces demandes de se servir de la LAI et cela même pour les documents les plus insignifiants alors qu’ils devraient les communiquer régulièrement. C’est donc un processus inutile qui crée des retards et augmente les coûts assumés par l’État.

 

Le Canada est très loin derrière le reste du monde en ce qui concerne la publication proactive et la divulgation courante. La plupart des pays, de l’Albanie au Zimbabwe, prévoient la divulgation d’un grand nombre d’informations vitales dans les articles de leurs lois sur l’accès à l’information et, contrairement à l’article 5 symbolique de la LAI, un grand nombre de ces articles sont exhaustifs et comptent quelquefois plus de 400 mots chacun.

 

(Chapitre 13) La LAI ne contient aucune exigence relative à l’éducation du public et à la promotion des droits d’accès à l’information. Pourtant, les lois sur l’accès à l’information de plusieurs pays comme le Mexique, la Slovénie et l’Équateur, les exigent.

 

(Chapitre 14) Il n’y a qu’un seul cas restreint et de nature discrétionnaire où l’intérêt public dans la protection de l’environnement peut primer sur une exemption de la LAI, celle sur le renseignement de tiers (article 20). Pourtant, tel qu’indiqué au chapitre 5, les lois sur l’accès à l’information de 38 pays ont une dérogation au motif de l’intérêt public beaucoup plus large, surtout dans le domaine de la protection de l’environnement.

 

En 2004, le Royaume-Uni a adopté plusieurs règlements sur l’information environnementale (Environmental Information Regulations). Les constitutions de huit pays, principalement d’Europe de l’Est, mentionnent explicitement le droit du public à l’accès à l’information environnementale (droit aussi inclus implicitement dans la garantie générale d’accès à l’information dans les constitutions de 50 pays). De plus, la Déclaration de Rio de 1992 de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement que le Canada a signée prescrit la transparence de l’information environnementale.

 

La Convention d’Aarhus de 1998 prévoit l’accès gratuit du public à énormément d’informations environnementales dans 40 pays d’Europe et d’Asie centrale; certains pays essaient d’utiliser leur lois sur l’accès à l’information pour remplir leurs obligations au titre de la Convention d’Aarhus. Il n’y a pourtant pas d’équivalent de cette convention en Amérique du Nord.

 

(Chapitre 15) La LAI ne contient pas vraiment d’autre protection de l’employé. En 2005, le Parlement a adopté le projet de loi C-11, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. Mais, malheureusement, il a aussi modifié la LAI afin d’interdire la divulgation de certains renseignements (sans préciser de délai, de préjudice ni de dérogation au motif de l’intérêt public). Le Royaume-Uni et les États-Unis ont des lois autonomes de protection des dénonciateurs beaucoup plus rigoureuses dont pourrait s’inspirer le Canada.

 

(Chapitre 16) Les lois d’accès à l’information de 31 pays, l’Irlande, le Mexique, le Pakistan, l’Inde, l’Écosse et le Royaume-Uni en font partie, comportent des peines en cas d’entrave au droit d’accès à l’information. La LAI prévoit des peines en cas de destruction de documents et d’entrave à l’action du Commissaire à l’information, mais d’autres pays vont beaucoup plus loin. Par exemple, 20 nations imposent des amendes pour entrave au droit d’accès à l’information tandis que 15 autres (dont huit membres du Commonwealth) imposent des peines d’emprisonnement en cas de ralentissement du processus. Au Canada, la Loi sur l’accès à l’information du Québec contient la définition la plus approfondie du mot « entrave ».

 

(Chapitre 17) Le droit d’accès du public aux réunions, car des institutions telles que les parlements, les tribunaux, les commissions et les municipalités, est mentionné dans plusieurs lois nationales sur l’accès à l’information et dans les lois optimistes de chaque État américain, mais pas dans la loi fédérale du Canada.  

 

En somme, les meilleurs exemples dont peut s’inspirer le Canada, de manière générale, sont les lois sur l’accès à l’information de l’Inde et du Mexique. Parmi les projets de loi sur l’accès à l’information, celui du Kenya est un exemple exceptionnel. 

 

Il est certain que le Canada devrait au moins aligner ses lois sur l’accès à l’information sur celles de ses partenaires du Commonwealth, puis, il faut l’espérer, dépasser les normes du Commonwealth et considérer celles du reste du monde. Cet objectif n’est ni radical ni déraisonnable et pour l’atteindre, les parlementaires canadiens n’ont pas à se tourner vers l’avenir mais tout simplement vers le présent.                                                                

                                               

 

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